Порочный круг «недостойного правления»

Почему качество государственного управления в России и некоторых других постсоветских странах гораздо хуже, чем можно было бы ожидать исходя из уровня их социально-экономического развития? По многочисленным международным оценкам качества управления, они порой находятся на одном уровне с бедными и слаборазвитыми странами третьего мира и намного отстают от тех же стран Восточной Европы. Для них характерно «недостойное правление» (bad governance), симптомами которого выступают извращение принципов верховенства права (unrule of law), повсеместная коррупция, низкое качество государственного регулирования и неэффективность политики правительства.

Постсоветское «недостойное правление» выглядит не как набор отдельных частных дефектов, но как следствие сложившегося в этих странах политико-экономического порядка. Его важнейшей чертой выступает тот факт, что извлечение ренты представляет собой главную цель и основное содержание управления государством на всех уровнях. Поэтому механизм власти и управления тяготеет к иерархии (вертикаль власти) с единым центром принятия решений, стремящимся к монопольному положению, а автономия экономических и политических акторов внутри страны по отношению к данному центру носит условный характер и может быть произвольно изменена и/или ограничена. В свою очередь формальные институты (конституции, законы и т. д.) представляют собой побочный продукт распределения ресурсов внутри вертикали власти: они имеют значение как правила игры лишь в той мере, в какой способствуют извлечению ренты. Сам же аппарат управления в рамках вертикали власти разделен на соперничающие за доступ к ренте организованные структуры и неформальные клики.

«Недостойное правление» служит важнейшим средством поддержания этого политико-экономического порядка. Поскольку государством как раз и управляют для того, чтобы извлекать ренту, то коррупция в ее различных формах и проявлениях служит важнейшим механизмом достижения этих целей, а низкое качество регулирования и извращение принципов верховенства права содействуют стабильности иерархии вертикали власти. «Недостойное правление» выступает как устойчивое, но неэффективное равновесие, которое восстанавливается даже в случаях глубоких внешних шоков, подобных сменам режимов (примерами чего могут служить Украина или Киргизия), а аппарат государственного управления все в меньшей мере оказывается способен к реализации структурных реформ, направленных на повышение эффективности правительства.

В чем причины такого положения дел? Общим для постсоветских стран оказался «захват государства» изнутри – со стороны соискателей ренты изнутри государственного аппарата и лично связанных с ними влиятельных представителей бизнеса. Стремясь к приватизации выгод и к обобществлению издержек в процессе государственного управления, эти игроки преднамеренно и целенаправленно создают и поддерживают социально неэффективные правила игры. Но поскольку их горизонт планирования носит краткосрочный характер из-за рисков свержения режима и в силу сомнительных перспектив преемственности власти, они ведут себя, в терминах Мансура Олсона, как «кочевые», а не как «стационарные» бандиты. Они расхищают ресурсы государств на всех уровнях управления, и термин «клептократия», ранее использованный для описания африканских государств, выглядит не только публицистическим приемом, но и вполне адекватным описанием господства ряда постсоветских лидеров (в этих категориях, в частности, Карен Давиша анализирует российский политический режим). В итоге результатом становится порочный круг: механизмы «недостойного правления» воспроизводятся при различных правителях, и попытки его преодоления (если таковые и предпринимаются) наталкиваются на сильное сопротивление и за редкими исключениями (такими, как Грузия в период президентства Михаила Саакашвили) дают скромные эффекты с точки зрения качества государственного управления.

В работах исследователей и в жаргоне экспертов и консультантов «недостойное правление» (не только в постсоветских странах) принято связывать с «низким качеством институтов» и «неблагоприятной институциональной средой». Но хотя низкое качество институтов действительно выступает атрибутом «недостойного правления», оно является лишь следствием низкого качества регулирования и отсутствия верховенства права, но никак не причиной данного явления. Институты сами по себе являются следствием баланса сил и интересов ключевых игроков. Подмена диагноза заболеваний описанием одного из его симптомов ведет к неверным рецептам лечения. Стремление изменить одни лишь формальные институты посредством заимствования передового зарубежного опыта или выращивания лучших образцов на отечественной почве без кардинального пересмотра политико-экономического порядка в целом либо не дает улучшения, либо даже меняет ситуацию от плохого к худшему.

Становление и укоренение авторитарных режимов в постсоветских странах создает ту среду, которая способствует «недостойному правлению». Редкие примеры высокого качества государственного управления в автократиях могут быть кратко суммированы высказыванием Дани Родрика: «На каждого Ли Кван Ю в Сингапуре приходится много Мобуту в Конго» (The Myth of Authoritarian Growth, Project Syndicate, 2010). Но электоральные авторитарные режимы (подобные российскому) в плане «недостойного правления» являются наихудшим вариантом: для них характерна политизация управления государством и экономикой – начиная от мобилизации избирателей на предприятиях и заканчивая превращением государственного аппарата в политическую машину по обеспечению голосования избирателей в пользу правящих групп. Следствием этого становится неспособность к выработке адекватных стимулов, направленных на повышение качества государственного управления, – в частности, регулярной ротации руководящих кадров и зависимости восходящей карьерной мобильности чиновников от достигнутых ими результатов управления. Напротив, в рамках вертикали власти стимулы для чиновников связаны с демонстрацией политической лояльности в ущерб эффективности управления.

Парадокс постсоветских стран заключается в том, что даже смена политических режимов сама по себе отнюдь не приводит к отказу от «недостойного правления», а, напротив, может усугублять его патологии. Так, падение режима Януковича на Украине в 2014 г., хотя и повлекло за собой становление конкурентной демократии, с точки зрения качества государственного управления не привело к заметному улучшению по сравнению с периодом правления Януковича. Зачастую сопровождающийся массовой мобилизацией конфликт элит даже если и ведет к смене правящих групп, то сохраняет и даже консервирует хищнический характер государственного управления, связанный с извлечением ренты. Политизация управления государством и экономикой и стимулы к лояльности в ущерб эффективности оказываются присущи конкурентным постсоветским демократиям почти в той же мере, что и электоральным авторитарным режимам. Демократизация, однако, может приоткрыть «окно возможностей» для кардинального обновления не только правящих групп, но и всего государственного аппарата за счет слома прежних иерархий и проведения серии структурных преобразований (при благоприятном сочетании иных политических условий), которые позволят если не победить «недостойное правление», то существенно снизить его пагубное воздействие. Лишь в этих случаях смена режимов не превращается в дурную бесконечность, которая всего лишь поддерживает статус-кво в государственном управлении. Напротив, окапывание правящих групп, ограничение вертикальной мобильности и сужение каналов рекрутирования элит оказываются средством поддержания «недостойного правления»: стимулы к эффективному управлению государством и экономикой оказываются подорванными всерьез и надолго.

Хотя ожидать быстрого отказа от «недостойного правления» нереалистично, ряд специалистов (например, Даниэл Трейсман) полагают, что в результате длительного и устойчивого экономического роста и смены поколений лидеров и спрос на верховенство права и повышение эффективности правительств будет расти, тем самым стимулируя ограничение «недостойного правления» в ходе демократизации через пару десятилетий. Но в какой мере оправданны эти ожидания применительно к постсоветским странам? Нет оснований исключить и иное развитие событий – правительства могут по-прежнему кое-как справляться с наиболее острыми вызовами, избегая катастрофических провалов, но при этом принципы «недостойного правления» могут сохраняться неизменными. Становление своего рода наследственной клептократии и череда коррумпированных и неэффективных правительств, ориентированных на извлечение ренты, способны поставить крест на любых попытках ограничить «недостойное правление». Продолжая параллели с медициной, стоит отметить, что если отягощенный тяжелым заболеванием пациент не только игнорирует рекомендации врачей, но и ведет нездоровый образ жизни, усугубляя свои проблемы со здоровьем, то скорее всего летальный исход неизбежен. Однако государства и общества, в отличие от индивидов, не умирают и не исчезают с карты мира, как бы плохо они ни управлялись. На фоне господства «недостойного правления» они продолжают свое существование, часто бессмысленное, бесполезное и бесперспективное, переживая длительный и глубокий упадок и разложение, осложняя и ухудшая жизнь своих граждан и увеличивая риски для других государств и обществ.

Автор – профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге и Университета Хельсинки

Статья основана на тексте доклада «Политические основания «недостойного правления» в постсоветской Евразии: наброски к исследовательской повестке дня», опубликованном издательством ЕУСПб